改革开放以来，我国民办教育经历了一个从无到有、从少到多、从低到高（由幼儿圆到小学逐步发展到大学）、从非义务教育阶段到义务教育阶段、从非学历教育领域到学历教育领域的发展过程。在这个发展过程中，政策起到了重要作用。为了鼓励支持民办教育的发展，我国制定了一系列政策法规，主要体现在几部重要教育政策文献中，如《中共中央关于教育体制改革的决定》、《中国教育改革和发展纲要》、国务院关于《中国教育改革和发展纲要》的实施意见、《面向21世纪教育振兴行动计划》、《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，以及最近国家重要领导人的一系列讲话等等。从中央来说，制定“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”以及“今后3-5年，基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制”的总方针和总政策，明确了国家在发展民办教育中的态度；从地方政府来看，各地根据自己的实际情况，制定基本适合区域特点的民办教育发展政策，有力的贯彻了“十六字方针”，形成了区域民办教育发展模式，在政策上发挥了地方政府的积极性和首创性，比如：浙江省颁布的具有突破性的发展民办教育的五个允许，即允许企业、个人投入学校建设的资金税前列支；允许以股份制形式筹措办学资金；允许学生家庭以适当形式参与学校建设；允许学校按生均培养成本确定收费标准；允许学校建筑用地按公益事业用地办理，并予以优先安排。温州最近在先建校舍，后招学生的总原则下，制定了三条推进社会力量办学的政策，即允许民办学校按照成本收费，解决正常办学资金问题；允许家长在交费之外捐资，捐资全部用于学校的基本建设；允许投资办学，并且部分政策还迁移到非义务教育阶段的公办学校上。上海在民办教育发展中一直持慎重态度，在民办学校的发展中，政府的资助政策举足轻重，并形成了独特的“政府资助型”民办教育发展模式。可以说，没有这些政策，民办教育发展到今天这个程度是非常艰难的。从一定意义上说，在法制还不健全的情况下，政策起到了方向和灵魂的作用。

客观说，身处体制转轨过程中的民办教育政策仍有诸多不尽人意的地方。从现实情况来看，无论在政策制定以及操作上，都存在不少问题，如政策滞后；法规原则性强，操作性弱；政策的“缺位”和“越位”现象并存；政策的预见能力不够，头痛医头，脚痛医脚；政策不统一，不配套；地方政府在执行中央政策时，由于实行地方本位主义，存在“政策放大”和“政策缩小”的情况，有的地方，鼓励有余而规范不够；有的地方管理有余而支持不够。更有少数地方政府对民办教育持有歧视态度，制定了限制刁难民办教育正常办学、影响极坏的政策；不少地方官本位思想严重，制定政策是一套，执行政策又一套等等。如何站在现代市场经济的高度上制定民办教育政策，乃当务之急。本文将依据现代政策科学原理，对民办教育政策制定做前瞻性研究。

 

一、市场经济条件下制定民办教育政策的原则

所谓民办教育政策，是指党和国家政府用以规范、引导民办教育机构的准则或指南，其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明、讲话和指示以及行政计划与策略等。它包括国家主管部门和地方各级主管部门关于民办教育发展方面的政策和决策。它是国家对各级各类民办教育实施调控的重要手段，是影响民办教育发展的关键性因素。

从世界范围看，民办教育与市场经济没有必然联系，但与社会发展的现实背景紧密相连并受其制约。我国民办教育复兴于从计划经济向市场经济的过渡时期，是体制改革的产物，因此，不能不与市场经济发生本质性关联，从而影响到民办教育的政策制定。其基本原则表现为以下三条。

1. 1.    以市场为基础 　

尽管世界各国在具体国情、民办教育发展模式及其发展水平等方面有着诸多差异，因而在处理市场与政府关系以及在民办教育政策的制定、运用和选择上呈现一定的区别，但它们都是以市场为出发点。具体说，就是以弥补市场缺陷为出发点，以市场机制作用的正常有效发挥为归宿。在现代市场经济条件下，就民办教育运行状况和调节方式而言，多数国家选择的是一种“市场+政府”的混合体制。它表现在两个方面，即一方面是教育资源配置的市场化，把市场作为资源配置的基础或立足点；另一方面又因市场调节的局限性而采取政府的调节和干预。因此，如何处理好市场配置和政府配置、市场调节和政府调节、市场机制和政府引导、调控之间的关系，就成了市场经济国家发展民办教育普遍面临的一个重要课题。事实证明，如果两者关系处理的好，就可收到政策功能与市场机制作用双向协调、共同促进、相得益彰的良性效果；反之则将造成两败俱伤、扭曲畸变的结局。在市场经济条件下，对于民办教育来说，市场始终是资源配置的基础，民办教育政策不能破坏这个基础，而只能促进、补充和有利于市场配置基础作用的有效发挥。市场缺陷为政府介入和政策作用的发挥提供了需要和可能，却不能代替市场的效率和功能。

2. 2.    以法律为准绳

众所周知，现代市场经济是法制经济。现代市场经济条件下的政府管理，也主要是运用法律手段来管理社会经济生活，规范社会生活秩序。对于民办教育来说，也不例外。多数国家象日本、美国、德国等，都制定了严密地有关民办教育的法律体系，对民办教育的各方面包括权利义务、审批程序、设置标准、教育教学、师资招生等都做了严格规定。由于法律所涉及的范围总是有限的，其条款也只能是原则性的，因而需要某种更为灵活同时又较为规范的方式来加以弥补或调节，这就为民办教育政策的产生提出了要求，也奠定了法律基础。这种政策的制定和实施，既解决了政府在某些无法可依情况下的被动与无奈，又能在种种复杂的办学实际情况下，特别是发生冲突的情况下，大大增强政府的宏观调控和相机行事能力，适时化解民办教育发展中的矛盾和障碍。鉴于法律和政策的互补性，民办教育政策，一方面必须在国家相关法律的框架内行事，以法律为准绳；另一方面，又要善于面对变化了的新情况和新问题，适时地提出应对新形势的政策主张，为校正和修改不合时宜的法律奠定基础。有些政策经过实践检验后被证明确实可靠有效的，在今后的立法实践中就可以上升为法律条文，这是实践向民办教育政策提出的更高要求。

3. 3.    以效率、公平、发展为目标 　

总体上讲，追求效率、公平和发展是各国发展民办教育的共同要求，促进办学效率的提高，促进教育公平的实现以及保证教育的持续发展成为市场经济国家民办教育政策的主要目标。

效率目标。当今世界各国之所以把目光投向民办教育，一个重要的原因就是通过发展民办教育可以引进市场竞争机制，增加教育系统内部的市场竞争力，提高教育效率。因此，各国在制定提倡振兴民办教育政策中都非常注重突出效率导向性。而公办教育在19、20世纪的大发展之后，由于自身的缺陷，诸如效率低下、机构膨胀、缺少活力等，打破了公办教育的神话。人们重新发现民办教育在提高效率方面的优势，民办教育有着比公办教育体制上的优越性。因此通过大力发展民办教育来促进效率目标的实现是主要政策导向之一。

公平目标。效率与公平是一对矛盾。在市场经济条件下，由于自由选择，必然产生民办学校之间的分化，高收费择校一定程度上使得学生群体产生分化现象，不利于教育公平的实现。一般来说，市场机制主要解决效率问题，而政府行为则要侧重于解决社会公平问题。社会公众对教育不平等的承受能力总是有限的，否则会产生社会问题，影响社会的安定团结。因此，在保持效率的同时促进公平，就成了政府和民办教育政策的一项重要职责。各国在这方面的主要政策手段包括资助、实行奖贷学金、建立教师社会保障制度等。

发展目标。促进民办教育的可持续发展，无论对于发达国家还是发展中国家，尤其是后者，至关重要。在现代市场经济条件下，政府适时有效地宏观调控和对民办教育政策的公共选择，对于保持一国的整个教育系统的可持续发展，不可或缺。民办教育和公办教育共同发展，取长补短是国家制定民办教育宏观政策调控的目标选择，保持一个持续稳定有序健康的民办教育发展环境，是现代国家民办教育发展政策成熟的重要标志。

　

二、转型期民办教育政策的公共定位 　

我国民办教育是体制转轨的产物。这种体制转型即从传统的计划体制、命令体制到市场体制的模式转换，以及由这种转变所引起的一系列制度和社会变革，必然对政府的民办教育政策基础和环境产生决定性影响。因此，体制转型与民办教育政策二者之间互动关系是时代向我们提出的一个重要课题，民办教育政策只有适应这种体制转型才能发挥其应有的政策效应。转型时期，民办教育政策如何定位，具体有以下几个方面。

1. 1.    资源配置方式的转变与政策定位 　

教育资源属于稀缺有限资源。如何在不同地区、不同部门和不同单位之间进行配置，使之得到最为充分和有效地运用，直接关系到一个国家的整体办学效率和教育生产力的发展。因此，也成为衡量各种办学体制优劣与否的重要标志之一。而有效地配置资源，就需要作出相关的制度安排和规则设定，即一定的办学体制。从这种意义上说，资源配置方式是办学体制的本质特征。具体来说，有两种基本的资源配置方式：一种是以行政手段为基础的配置方式，又称计划体制；一种是以市场机制为基础的配置方式，又称市场体制。中国改革开放以来，随着传统计划配置力量的逐步减弱，市场机制作用的日渐增强，资源配置方式在经济领域经历了一场深刻的革命性的变化，并影响到教育领域。在今天的中国，市场的资源配置格局已基本形成。由于民办教育是在传统教育体制外再生型的新体制，其资源配置方式对政策的影响主要集中在政策基础和政策取向上。民办教育政策基础已经不是原来的为计划配置、政府配置服务而是为市场配置创造条件。在市场经济条件下，民办教育政策必须尊重市场配置的内在要求和客观规律，并为市场机制作用的有效发挥提供政策支持，而不是相反地去限制、干扰或破坏市场的基础性配置功能。民办教育政策取向应当立足于解决“市场失灵”即重在解决那些不能由市场取向解决或市场解决成本过高、没有比较优势的方面和问题，而不是重返过去那种排斥市场、替代市场、政府包打天下的管理和政策。

2. 2.    政府角色的转变与政策定位 　

计划经济条件下，政府对于学校来说，管理者角色和办学者角色在很大程度上是合二而一的。其管理者角色的显著特征就是以行政命令、计划指令为手段，对国民教育实行全面管制。其结果就是政校不分、政教不分，国家既是最高行政当局，又是学校所有者和经营办学者，显然，这是计划经济的要求和产物，与市场经济的特征和规律格格不入。因此，随着社会主义市场经济体制的确定，政府对于民办教育的管理者角色也必须实现从原来的政校合一向政校分开即管理者职能和办学者职能分开的方向转变，即按照市场体制的要求，彻底转变政府职能，把学校的自主办学权切实地交给学校，实行政校分开，建立适应市场体制的行政管理体系，减少对具体办学活动的行政干预，培育和发展教育中介组织。与政府角色的这种转变相适应，政府的民办教育政策包括体制政策、管理政策、招生政策、收费政策等等，也必须从旧体制下彻底摆脱出来，以宏观调控为重点，以弥补市场缺陷，充分发挥市场机制作用为基本着眼点，为各种民办学校包括公办学校在内创造公平竞争环境，充分体现政策的“公共性”，体现现代市场经济中政府在教育管理中应有的职能和地位。

3. 3.    宏观调控模式转变与政策定位 　

计划经济时期实行的是计划调控和行政调控。在经济领域里，财政、税收、金融等政策手段的运用也是以计划为转移的。在此情况下，政策的唯一功能就是保证计划目标的实现。改革开放以来，随着中国经济市场化进程的推进，市场机制作用的不断增强，宏观经济调控模式从计划为主到以市场为基础；从以行政手段为主，到以经济手段、法律手段为主，行政手段为辅；从直接控制为主到间接调控为主的转变，就自然提上了议事日程。与此相适应，民办教育政策在宏观调控中的作用和地位，也必须要在新的政策环境下加以定位，实现自身的功能转换。从中国的政策实践或现实需要来看，这种政策功能的转换，突出地表现在两个方面：一是通过政策及法规，逐步健全市场竞争规则，消除市场障碍，打破公办学校与民办学校之间的壁垒，尽快形成统一开放、竞争有序的教育市场，并为建立健全国家调控市场、市场引导民办学校的宏观调控机制和调控体系奠定基础。二是在深化公办教育政策的同时，逐步建立适应民办教育发展要求的宏观调控政策体系和政策协调机制，以有利于保持教育供求的总量平衡，抑制民办学校之间的恶性竞争，促进教育结构的调整与优化，实现教育整体的持续稳定地增长。

4. 4.    办学体制多元化与政策定位 　

经济体制改革以来，中国逐渐打破了所有制结构单一、僵化，公有制特别是国有制一统天下的局面，形成以公有制经济为主体、多种经济成分共同发展的新格局。在此形式下，投资教育的主体开始多元化，从原来单一政府主体向多元主体转变，从原来的公办学校单一发展向民办学校与公办学校共同发展转变，这就赋予了民办教育政策以新的任务和要求，即：一是为各类公办学校和民办学校，创造公平竞争的市场环境和同等市场条件，逐步消除这方面的政策偏斜乃至政策歧视。这是保证公办学校和民办学校共同发展的一个重要方面；一是打破不同办学主体之间的界限，在政策上允许和鼓励不同办学主体之间的相互渗透与相互融合，形成各类学校之间既竞争又合作的统一关系，只有如此，才符合公平竞争和市场体制的内在要求，也是教育规律的本质要求。

5. 5.    利益分配机制的转变与政策定位 　

计划经济在分配问题上所持有的平均主义、“大锅饭”弊端以及学校的非独立利益主体地位，使得计划经济条件下的教育政策，可以说既无政策调节的需要，也无政策调节的空间和可能，干多干少一个样。然而，改革开放以后，随着各种利益主体、投资主体的多元化，收入分配多渠道化格局的形成和发展，特别是民办学校作为法人实体、市场主体和独立利益承担者的地位的逐步确立，全社会的利益分配格局和分配机制也随之发生了根本性的变化。这种分配格局和分配机制的变化，无疑给中国的民办教育政策提出了新的课题与要求，集中体现在：既要奖勤罚懒，体现多劳多得的原则，办学质量高的学校就应该得到更多的优惠政策，同时防止和解决因学校分化带来的教师个人收入、地区间教师收入分配差距过大的问题，以促进社会公平。

三、转型期民办教育政策需解决的几个突出问题

中央政策与地方政策的关系问题　

转型社会是整个社会利益大调整时期，其中放权是中央政策的核心环节，地方权限在放权过程中将逐步扩大。中央和地方逐渐形成两个独立的利益主体。在转型时二者既存在利益一致的时候，也存在利益不一致的时候。当利益不一致时，为了地方利益，有可能出现“上有政策、下有对策”的扭曲现象。地方政府在执行中央统一政策时，对于有利的方面则倾向于放大执行，而对于不利的一面则有可能消极执行，因此政策效果的差距巨大，这样，在中央政策和地方决策之间就形成了矛盾和不一致的情况。比如同样是“十六字”方针，有的地方积极鼓励有余而加强管理不足，有的地方大力支持不足而管理规范有余，当然也有对上述关系处理比较好的。如何摆正中央政策和地方政策之间的关系呢？从总体上看，“统一政策、地方决策”是我国教育政策改革的目标即中央逐步过度到依靠立法、监督、财政等间接手段实施宏观管理，地方拥有的权限在法律逐步完善的过程中逐步增大，对于民办学校的管理主要集中于地方政府。由于我国各地区域之间差别甚大，民办教育发展的基础各异，因此，根据不同情况当有不同的决策，各地应当充分发挥政策的灵活性、创新性，做到既统一政策，又发挥地方积极性，走适合自己区域特色的民办教育发展之路。其根本目标应当体现国家宏观调控，集权分权平衡，各级政府权限能力统一。在利益分配中，中央政府的民办教育政策要从全国的整体和长远利益出发，考虑向不同地区实行倾斜政策，充分利用好政策来调整各地方的利益关系，从而逐步消除地区之间依然存在着严重的利益不合理现象，政策上的“一刀切”做法不合时宜。

现代公共政策原理已经告诉我们，完善而有效地公共政策，必须保持政策的连续性、稳定性和动态性、可变性的统一。为此，在民办教育政策的设计、制定和调整方面，需要把一般政策和特殊政策有机结合起来，从而既保持政策的规范性、连续性和稳定性，又能保持灵活性、针对性与必要的政策活力，但在转型期如何处理好这一对关系却需要一个长时期的过程；即一方面要通过办学体制、管理体制以及相关的法律法规建设，建立符合中国国情，具有相对稳定地民办教育政策；另一方面，要适应转型期，在体制、制度、结构和市场变化等诸多不确定因素的情况，建立灵活有效的具有在逆境中进行政策制定机制。

 

民办教育政策需要合法化，合法化的前提就是政策本身必须是科学的，经过严格论证过的，而为了保证这种科学性，就必须坚持决策的民主化和公开化原则，杜绝“暗箱”操作。所谓民办教育政策的科学化，就是指依据市场经济的一般理论，按照教育规律和经济规律办事，立足于中国具体国情，改变计划体制的传统观念、思维方式。所谓决策的民主化，就是政策目标确定之后，在具体政策制定过程中充分发扬民主、广泛听取来自各方面的意见；在实际决策过程中，要有一个反复研讨、可行性论证、力避主观片面性和长官意志，提高参与度。所谓决策的公开化，即决策过程要向公众公开，求得公众的认同，通过传播媒介加以大力宣传，以增强政策的透明度，使得政策获得合法性。

无庸讳言，当前民办教育政策离上述要求还有相当大的距离。目前，应当着重从体系性、配套性和可操作性方面加以改进。 　

1.    建立民办教育政策的统一体系 　

政策的体系化要求把民办教育政策看作一个政策系统。政策系统内政策与政策之间互相补充互相协调形成一个有机联系的整体。政策滞后于实践是困扰当前民办教育部门的一个重要问题。其迟迟不能得到解决的后果是出现“政策跟着现实跑”，政策的“越位”和“缺位”现象共存。比如民办学校教师的大学生分配政策、民办学校教师的社会保障政策、教师资格政策等在一些地区存在“真空”的无人管状态，而对于本该由学校自行解决的事情，诸如校长的任免、招生等却又按照公办学校管理的方式，致使政策“越位”的情况屡屡发生。因此，应当尽快建立完整统一的民办教育政策体系，发挥政策的整体互补优势，提高政策的预见能力。其具体内容应该包括体制政策、管理政策、组织政策、师资政策、招生政策、资助政策、收费政策、督导政策、评估政策、社会参与政策、会计审计政策等各个方面。

2.    完善民办教育政策的配套设计 　

所谓政策的配套性，是指不是孤立的制定政策，而是放收结合，注意中介性替代性政策的配套设计。比如：国家为了放权搞活，制定了一系列实行宏观调控的政策，同时就要有配套的扶植中介机构替代原有许多分离出去的职能。当前，政策不配套是民办教育政策实践中又一个重要问题。民办教育政策焦点集中于如何尊重民办学校的自主性，同时提高民办学校的公共性。因此，民办教育政策应该围绕自主性和公共性进行配套设计。目前，有些地方，民办学校拥有比公办学校较多的自主权包括收费、招生、自定办学目标等，发挥了民办学校的办学积极性。但是权力的扩大和权力的监督应该相辅相成。如何建立有效的社会监督机制，完善中介组织，提高家长民主参与的制度，实行校务公开化，则是现实向我们提出的课题。我们在制定民办教育政策时，应当注意，一方面，制定了“授权”方面的政策，另一方面，就应当出台“控权”的政策，使政策在放权与控权之间更好地发挥动态平衡、引导协调的作用。

3.    提高民办教育政策的执行水平

操作性是保证民办教育政策执行水平的重要方面。因为，只有政策具有可操作性，政策执行才可能有规范性。如果没有操作性，就必然增加政策执行的随意性，很难避免不当权力的干涉。从目前来看，主要包括①区分营利学校和非营利学校，对于营利学校按照开办公司的程序登记注册，并按企业的方式照章纳税；对于非营利学校，必须设立学校法人或与学校法人相同的公益法人、财团法人，由这类法人负责管理学校并负责学校的开办经费；②将登记注册制度与鉴定审批制度分开，使得学校有一个发展和调整的过程；③国家在提供办学优惠方面，公办和民办学校应当一视同仁，如土地优惠、减免房地产税；④对于个人或企业举办非营利性学校应当根据所得税的有关条款，减免税；⑤建立振兴私学基金组织，实行直接资助和间接资助政策；⑥发挥行业评估机构的作用，引导民办学校自主自律发展；⑦设立民办学校法庭，对各种纠纷依法进行调解，提高民办学校的法律意识；⑧制定社会参与学校行政管理政策，发挥民主监督作用，增加学校办学决策的透明度和公开化；⑨建立教师资格证书制度，从根本上解决民办学校教师问题；⑩制定自主招生、自主收费政策，充分发挥市场调节功能。