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张春海:羁绊与前行——民族地区教育政策执行过程的田野研究

浙江教育网 · 2020-09-28 15:14

张春海:羁绊与前行——民族地区教育政策执行过程的田野研究

   摘 要:通过对西北某民族自治县农村中小学布局调整政策执行路径进行田野追踪研究, 从目标认知、执行偏好、执行逻辑三个维度来把握一项国家教育政策在民族地区落地执行各方的特殊行动逻辑。在肯定中央主导下民族地区教育政策执行积极作用的同时, 对民族地区执行政策的问题进行剖析。认为以优化体制改革为抓手, 明确相应执行主体的职责权限, 优化机制, 增强执行教育政策的工作效能, 应是今后优化中央主导下民族地区教育政策执行的主要方向。

   关键词:民族地区; 教育政策; 优化策略;

   作者简介:张春海 (1981—) , 男, 青海民和人, 教育学博士, 青海师范大学副教授, 从事民族教育研究;

   基金:国家社会科学基金项目“西北民族地区县域中小学布局调整实践追索与反思” (18XMZ035); 教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“新疆双语教育政策绩效评价研究” (16JJD880033);

   我国中小学布局调整政策由中央自上而下发起, 在以县为主的基础教育分级管理体制下, 县域内学校布局调整具体方案的规划和实施成为县级教育行政主管部门的主要职责。地方政府和县级教育主管部门是学校布局结构调整政策的执行主体, 对政策执行主体的深度剖析将有助于把握一项国家教育政策在民族地区落地执行各方的特殊行动逻辑。

   一、民族地区教育政策执行主体的田野追踪调研

   作为县人民政府主管教育工作的职能部门——Z县教育体育局, 其职能是对县域教育实施领导与管理、开展协调与监督、提供保障与服务。Z县教育体育局班子成员6人, 行政与业务科室共14个, 工作人员35人, 各乡镇学区是辅助教育体育局在乡镇开展教育工作的“腿”, 全县设15个学区, 学区班子成员1人即学区校长, 学区校长办公室基本上都设在乡镇中心小学。

   Z县教育体育局决策层包括教育局长 (正处级, 1人) , 副局长 (副处级, 3人) , 党委书记 (正处级, 1人) , 党委副书记 (副处级, 1人) , 纪检书记 (副处级, 1人) , 工会主席 (正科级, 1人) , 教育局机关职能科室包括:“五办” (行政办公室、项目办、招生办公室、语委办、营养办) 、“四股” (人事股、计财股、教育股、体育股) , 以及教研室、督导室、电教馆、学生资助管理中心、教育资金管理中心5个科室。

   县教育局作为农村中小学布局调整政策的执行主体, 其在很大程度上决定了全县学校布局调整政策的执行走向, 同时在教育政策的制定与执行上有较大的裁量权和独立性。[1] (PP.94-95) Z县教育体育局在农村中小学布局调整政策执行中的具体作为表现形式多样, 但文本却是其最基本的呈现方式。

   在实地的田野调研中, 首要任务是专门对Z县教育体育局历年来与农村中小学布局调整有关的文本档案进行了归纳与分析, 获得的分析结果如下:

   第一, 上级教育部门文件是农村中小学布局调整的核心依据, 占所有政策文件的80%左右, 以教育部与省教育厅下发的文件为主。

   第二, 地方教育行政单位中针对农村中小学布局调整的文件以县教育体育局为主。主要内容涉及地方农村中小学布局调整的各个方面, 如方案制定、政策落实方面的要求、督促和检查以及新的学校规划、选址等等。

   第三, 县内的人事、财政、审计、质监等有关单位或单独行文或与教育体育局联合发文的这类文件占有量不足5%。文件选取标准以农村中小学布局调整为主题, 与其相关的所有文件都在搜集范围之内。

   第四, 分析教育体育局的历年所存文档, 里面最突出的一个特点就是Z县在实施农村中小学布局调整政策时过多依赖于省级教育行政部门的文件, 没有对县域实际情况如民族、地理、经济等要素进行实际调查, 适时调整。

   其次, 对Z县教育体育局参与农村中小学布局调整工作人员现状进行了分析。县教育体育局主要负责农村中小学布局调整工作的是教育股和项目办。教育股现有工作人员5人, 其主要工作是根据上级基础教育规划, 在调查研究的基础上进一步制定全县基础教育发展规划。项目办现有工作人员3人, 主要职责为认真学习、领会、贯彻党和国家有关中小学校建设的方针、政策、法规;根据《义务教育法》建立全县中小学校危房改造长效机制, 并进一步制定与实施全县中小学校项目建设计划;负责全县中小学校项目建设中选址、规划、设计、勘察、预算、招标等前期工作以及后期工程质量的监督工作。在农村中小学布局调整政策执行中其具体工作分工由教育体育局决策层指定, 在职权范围内代表县局独立开展工作, 既按照职能划分参与全县农村中小学布局调整方案的制定工作, 同时又负责方案在各学区的具体执行。从人员素质来看, 教育股5人和项目办3人, 合计8人中2人本科学历, 4人大专学历, 2人中专学历, 8人中5人有基层学校教学工作经历。8人在教育管理方面并没有比学校领导和教师高出一筹的自身条件;从参与培训和学习方面看, 8人中没有一个人接受过系统的教育学、教育管理学方面的知识培训, 教育局内部也没有对教育股和项目办人员安排过农村中小学布局调整政策知识方面的业务学习。此外, 在Z县教育局大多数教育行政人员都来自教育系统内部, 其原始学历偏低, 加之教育管理方面的知识匮乏, 虽然他们都有着多年基层教学的丰富阅历, 但作为全县教育布局的规划和实施者, 他们的知识存储明显不足, 他们往往是凭借在教学一线几年、十年或二十年的工作生活阅历和经验来感性规划和实施教育政策。

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